“公众人物忍受义务”的宪法解读

杨士林


据《法制日报》12月19日报道，原中国足球队队员范志毅起诉名誉侵权一案，已由上海市静安区人民法院作出一审判决，对范志毅的诉讼请求不予支持。其判决理由部分，简摘如下：
“即使范志毅认为报道指名道姓有损其名誉，但在媒体行使舆论监督的过程中，作为公众人物的范志毅，对于可能的轻微损害应当予以忍受。”
对上述判决理由，查庆九先生将其概括为“公众人物的忍受义务”，也就是说面对新闻舆论的监督，公众人物应当容忍轻微的侵权。那么，为什么民事法律关于侵权责任的一般构成要件不适用于本案？一审法院是基于何种价值判断阻止了民事法律的适用？当然，本文不想对一审判决的正确与否进行评价，笔者只是想揭示当代司法权在运作过程中一种不可避免的现象。
我国《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉权。”根据这一规定和我国的司法实践，一般认为，侵害名誉权责任的构成要件是：一有行为违法；二有损害事实；三行为违法与损害事实之间存在因果关系；四行为人有过错。按照民事侵权责任的构成要件，上述判决理由的正确逻辑似应改为“如果报道指名道姓损害其名誉权，就应当承担民事侵权责任”，哪有所谓“容忍义务”，容忍义务岂不是于法相悖。我国宪法一方面规定公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。这一权利并为我国的民事法律具体化。另一方面宪法还规定中华人民共和国公民有言论、出版自由，有对任何国家机关及其工作人员的监督权。一旦公民的言论、出版自由和监督权与他人的人格权发生冲突，对这种冲突进行判断选择、决定取舍，哪项权利应予以保护，哪项权利应受到抑制，实际上已经超越了传统上一般民事审判的范围。公民的监督权不是物质和金钱所能衡量的，它也不是民事权利，而是神圣的政治权利。公众人物的名誉权与公民的监督权发生冲突时，其名誉权之所以要服从公民的监督权，也并不是我国民事法律价值的体现，而是宪法价值的客观影响。法官们实际上受到一种更高理念和原则的支配，他们有意或无意的在进行着宪法价值的判断，并将宪法的价值贯彻于民事审判活动中。这种权利冲突的情况并非为我国所独有，其他国家也同样存在。而面对这种权利的冲突，司法权将宪法价值融入民事审判在我国却并不常见，有时甚至还受到人们的质疑；在宪政先进国家司法权的这种运作方式则是其宪政体制的应有之义。人们注意到同类案件中宪法价值的缺席与否，左右着裁判的社会效果。
“宪法的客观价值影响着所有的领域，包括私法”，“宪法与侵权行为法之间的关系直到最近才产生”。 实际上，“由于宪法权利的效力，侵权行为法可能（全部或者部分）免除造成损害之人的民事责任（《欧洲比较侵权行为法》第676-719页，张新宝译）。”“宪法对民法在实在规范层面上的“介入”现象，在国外宪法学中，也就是所谓的宪法基本权利规范的第三者效力问题（《现代宪法学基本原理》第476页，徐秀义，韩大元著）。”现代德国宪法学称之为人权规范的“第三者效力”，日本宪法学除了这种称呼之外，尚有“私人之间的效力”的说法。美国在宪法实践中则通过把一些特定的私人行为认定为国家行为，由此将宪法的效力扩展到私人之间的关系之中。在同属成文法系的德国和日本，虽然学者仍然存在对第三者是直接效力还是间接效力的争论，但却肯定了基本权利对第三者的效力。只不过其争论的重点已转向那些基本权利可以在私人之间有效力，以及应如何适用和贯彻这一效力。我国作为成文法国家也同样面临着经济和社会发展所出现的这些现代性问题。一个有趣的现象是：近现代西方宪法所规定的基本权利本来是人民防御国家的一种权利，其效力只是约束国家权力的行使，对个人之间无任何效力。然而，随着科技的进步和经济的发展，各种垄断集团迅速崛起，社会上居于优势地位的团体、个人所拥有的组织力、控制力和影响力，使得契约自由和法律面前人人平等的信条受到挑战。于是，西方国家就产生了所谓基本权利的第三者效力问题，其目的就在于对社会上的“势力集团”加以必要的控制，以维持基本的法治秩序和社会正义。而我国的宪政建设还没有完成近代宪法的历史任务，却也同样面临着对“势力集团”的控制问题，同样面临着基本权利的第三者效力问题。也许我国宪政建设的发展轨迹有自己的特色，即首先解决经济和社会发展所出现的这些现代性问题，然后再反向完成近代宪法的历史任务。
虽然全面研究我国宪法的第三者效力已超出了本文的范围，但是笔者认为至少在权利和权利发生冲突的领域应当引入宪法的第三者效力。有学者认为权利之间的冲突可以通过加强立法来解决，但是笔者认为成文法自身的弱点使其永远难以厘清所有的权利冲突，而只能解决一部分权利冲突问题。针对千变万化的个案，司法权仍然存在较大的运作空间。只有司法权对冲突的权利进行宪法上的判断和平衡，才能针对不同个案选择不同的价值取向，做到或者强调维护基本的社会正义，或者强调维护公民的基本权利，从而使宪法的价值充分得以体现。司法权在运作过程中何时引入宪法的第三者效力对案件进行宪法判断，何时其裁判结果就会获得社会的普遍接受。相反，不引入宪法的第三者效力，不对案件进行宪法判断，裁判结果往往不为社会所接受。为了说明此观点，笔者仅举两例：1988年天津市高级人民法院在审理雇工合同纠纷中，招工登记表上曾注有“工伤概不负责”的内容。案件实质上是公民的契约自由和生命健康权发生的冲突，由于两种权利并非同一层次的权利，法院进行宪法判断经过权衡，最终保障公民的生命健康权，而排斥契约自由的适用。另一个案件是因著名的电影《秋菊打官司》所引发，案件的实质也是权利和权利冲突问题，一方面是原告依法享有肖像权，另一方面则是电影制片人依法享有的艺术创作权，法院用样进行宪法判断，并裁决优先保护电影制片人的艺术创作权，原告也必须容忍轻微的肖像侵权。总之，司法权在运作过程中也许并非是有意这样为之，而是形势使然。中国的宪法适用问题也许不是学者们刻意设计的结果，而是由实践促成的结果。


财政部 国土资源部


关于加强土地出让收支预算编制工作的通知

财综[2008]74号

　　
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国土资源厅（局），新疆生产建设兵团财务局、国土资源局：

　　2006年底，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）明确规定，自2007年1月1日起，国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）全额纳入基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出一律通过基金预算安排。同时要求，各地要建立健全年度土地出让收支预算管理制度，按照规定程序向同级人民政府报告，并依法向同级人民代表大会报告。从各地实际执行情况看，目前只有少数市县按照规定编制了土地出让收支预算，大部分市县尚未开展预算编制工作。为将国务院有关要求落到实处，现就加强土地出让收支预算编制工作的有关事宜通知如下：

　　一、确保土地出让收入及时足额缴入地方国库

　　市县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人按照合同或协议规定，及时足额将土地出让收入全额缴入地方国库，不得拖欠应缴的土地出让收入；对于应缴未缴的土地出让收入，要督促国有土地使用权人限期补缴。实施非税收入收缴改革的地方，要严格按照规定在10个工作日内，将已经缴入非税收入汇缴专户的土地出让收入及时划转地方国库，不得滞压应缴地方国库资金。要坚决纠正在相关部门设立过渡性账户征收土地出让收入的现象，取消相关部门设立的过渡性账户，确保土地出让收入及时入库。

　　二、进一步明确土地出让收支预算编制主体

　　建立健全土地出让收支预算制度，不仅是国务院的明确要求，也是全面、客观、完整反映地方财政预算收支状况的一项重要内容。地方各级财政、国土资源管理部门要高度重视这项工作，进一步明确本部门负责牵头编制土地出让收支预算的主体，并将责任落实到具体处或科（室），保障本地区土地出让收支预算编制工作的顺利进行。

　　三、抓紧部署开展土地出让收支预算编制工作

　　土地出让收支管理主要属于市县级地方事务。市县财政部门、国土资源管理部门要严格按照国办发〔2006〕100号文件的规定，抓紧开展土地出让收支预算编制工作，要在同级人民政府向同级人民代表大会报告2009年财政收支预算的同时，按规定程序以政府性基金预算收支附表形式报告本级土地出让收支预算。各省、自治区、直辖市、计划单列市财政、国土资源管理部门要加强对所辖市县土地出让收支预算编制工作的指导，部署各市县尽快开展土地出让收支预算编制工作，将其作为规范土地出让收支管理的一项重要内容来抓。要抓紧研究出台本地区土地出让收支预算编制办法，确定编制范围，明确编制方法，规范编制流程，报财政部、国土资源部备案。同时，要建立相应的督查机制，加大对市县土地出让收支预算编制情况的监督检查。各省、自治区、直辖市、计划单列市财政、国土资源管理部门要在市县编制2009年土地出让收支预算的基础上，汇总编制2009年各省、自治区、直辖市、计划单列市土地出让收支预算，按照规定程序向本省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府报告，并于2008年12月31日前报财政部、国土资源部备案。2008年年底前，财政部、国土资源部将结合国有土地使用权出让专项清理工作，对各地土地出让收支预算编制情况进行监督检查。

　　四、土地出让收支预算编制严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则

　　编制土地出让收支预算，关键是合理确定土地出让收入规模。地方各级国土资源管理部门应当根据本地区土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间等，及时向同级财政部门提供土地出让收入预算测算情况。土地利用计划下达时间滞后于土地收支预算编制工作的地区，地方各级财政部门可参照本地区前三年土地供应规模、土地供应结构、地价水平以及土地出让收支状况，综合考虑下年度土地调控政策和土地市场运行状况，合理确定下年度土地出让收入规模。编制土地出让支出预算严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则，土地出让支出预算根据以往年度结余和预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素确定，支出预算不得高于收入规模（包括以往年度结余和预计年度土地出让收入）。

　　五、保障土地出让支出严格按照预算执行

　　在预算执行过程中，土地出让收入超出预算的，原则上不调整当年支出预算，不予追加土地出让支出规模，超收收入在以后年度安排使用。土地出让收入未完成预算的，按照收支平衡的原则，依照规定程序相应压缩土地出让支出规模。鉴于处置原划拨土地、改变土地用途、调整土地使用条件等情形偶发性较强，因此形成的土地出让收入难以准确估算，对由此造成土地出让收入超出预算的，可按照收支平衡的原则，依照规定程序调整土地出让支出预算。土地出让支出必须严格按照批准的预算执行，资金拨付严格按照财政国库管理制度的有关规定执行。对于未列入土地出让支出预算的项目，地方各级财政部门一律不得使用土地出让收入安排支出。

　　本通知自印发之日起施行。各省、自治区、直辖市、计划单列市财政、国土资源管理部门收到本通知后，要抓紧制定具体实施办法，报财政部、国土资源部备案。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　财政部 国土资源部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○八年十一月二十六日