理性看待城中村改造

田冲


案例：2005年刘先生在西安北郊看中了一处城中村改造项目的房子，当时的价格是1900元/平米，真是诱人的可以。他本人去看过现房，户型不错、房屋质量也挺好，只是开发商说不能办理房产证，自己注是没问题的。“咱就是为了自己住”，看着好几个朋友都在这里置办了房子、安了家，刘先生也怦然心动！于是凑钱购买了一套三居室、南北通透的版式多层作为婚房！就在刘先生正兴高采烈的装修新房准备结婚的时候，房屋出现了裂痕，而且越来越大，在找村委会协商无果的情况下，他才想起了拿起法律武器来维权。可是开发商已经不知去向了。有了裂痕的房屋敢住吗？就算敢住，作为婚房的这栋新房子住起来总是让人心有不甘，何况还存在安全隐患。花费了的巨额装修费用也等于打了水漂。这才幡然悔悟：不要光图便宜，报有侥幸心理，终究吃亏的还是自己！
一、城中村改造项目的现状：
1、开发主体不适格：《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定： 本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《城市房地产开发经营管理条例》第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：
（1）有１００万元以上的注册资本；
（2）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。
也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。
2、土地性质不合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产管理条例》等法律法规都明确规定：房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权) 才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。
3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。《城市房地产开发经营管理条例》中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划、房地产开发年度计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入年度固定资产投资计划。《城市规划编制办法》第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城市的发展带来巨大的障碍。
4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。
审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。
另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。
只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。
5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。
（1）、冲击市场：市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。
（2）、造成泡沫：泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。以上两种相当于膨胀与紧缩，都给房地产市场的调控带来障碍：使得给过热的房产市场降温不好把握温度，刺激萎靡的市场拿不准火候！
6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。
二、正确的看待城中村改造项目。
首先，城中村改造项目的大量存在以及房价飙升给工薪阶层带来的巨大压力是现实存在的，我们得承认这种现状。
其次，大家普遍存在侥幸心理。这是观念的问题，短期内很难改变！但是，大家要清醒的认识到城中村改造房屋给大家带来期望的同时，也带来的巨大的风险！
1、理性认识城中村改造项目的房价构成。
低廉的房价是有巨大的“水分”的。同地段、同质量房屋的土地成本、建筑成本、报建费用以及国家控制的其他税、费是基本相同的，再加上开发商的利润就构成了房屋的销售价格。我们可以比较一下，城中村改造项目的房屋价格中缺少了哪部分费用？要办理房产证就要补交上述的税费，最终的价格一目了然！
试作如下比较：
（1）合法项目的成本费用：土地费用，包括土地使用权出让金、土地出让契税；建安费用；前期费用，包括规划设计费、设计招投标管理费、勘查费、设计监理费、 施工监理费、施工证费 、规划证费；配套费用，包括住宅配套费用 、大市政配套费；其它费用，包括管理费用、销售推广费、不可预见费用；营业税费，包括营业税、城市维护建设税、教育附加税、印花税、交易管理费；融资成本，包括：a、土地使用权取得费附加 ：国土契税、城市配套费、拆迁管理费、国土勘测费、拆迁代办费、现状实测费b、前期工程费：方案设计费、水文地质勘察设计费、施工图设计费、施工图图审费、基础设施设计费（市政工程设计费、电信设计费、有线电视宽带设计费、管煤/给水/给电工程设计费、）、施工用电供配电贴费、测绘定点费+灰线验费、晒图费、编标费及委托编制标底费用。
以上费用再加上建筑材料成本、开发商的销售费用和利润就构成了房屋的销售价格！
（2）城中村改造项目的成本费用：只有与施工有关的费用和建筑材料成本，再加上较合法项目少得多的销售费用。上款中的绝大部分费用城中村改造项目都没有涉及到，税金更无从谈起，而这些费用恰恰正是办理房产证所需要交纳或补交的。要办理房产证，以上的费用必须补交，也就是说买个便宜房却基本上没有便宜甚至价格更高！
这之间的差额之大，可想而知！
2、不排除有些城中村改造项目的合法性！不能一概而论，说起城中村改造项目就是非法的。西安目前的确有合法且房屋质量、户型、性价比都很不错的城中村改造项目的房屋，这恰恰是一个很大的反差，反差出非法项目的主观恶性。还是老生常谈，买房子一定要买五证齐全的房子，有了建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房销（预）售许可证，才会有保障，而无论城中村改造项目与否。
3、树立起正确的观念
需要树立正确观念的不光是房屋买受人，从立法、司法、执法、法律监督、到社会监督都要树立起这种观念，这是一个法律实施的过程，同样也是一个文化变迁和文明进步的过程，不能一蹴而就。
法律对房地产市场的调控及对城中村改造项目的限制是基于行政管理的目的，传统的道德性违法（例如：杀人、放火、抢劫等）大家是不能接受的，但是行政性违法（例如：走私、偷税等包括建设违法项目）社会大众还是可以容忍的！这正是我们这个社会法制建设和社会经济发展滞后的整体表现！传统的法不治众观念深入人心，大家会想：“这么多人买城中村的房子，政府总会考虑到社会的稳定，总的给大家一个说法吧！”可仔细想一想，这个理由冠冕堂皇，似乎有点站不住脚，难道说，违法行为也可以向政府讨说法吗？法律是最低的道德要求，随着社会的发展，民主法制意识的增强，依法办事不再仅仅是政府的标语，已经成为了全社会的道德要求。城中村改造，一个解决城市混乱和土地综合理利用的全新方案，带给城中村的是全新的发展模式，给民众带来的是整洁、漂亮、更舒适美好的居住环境。但是很多人却曲解了这种发展模式。工薪阶层以为是解决房价居高不下和购买力缺乏的廉价住房，不法商人把它当成了千载难逢的发财之道，于是如火如荼的城中村改造在各种借口和方式的支撑和掩盖下如雨后春笋般拔地而起，诱人的价格背后是国家土地收益的流失，是容忍不法商人挖国库的墙脚。没有有效的监控与管理，任凭他们打着造福的口号，行为法之举，没有规范的操作与运作，质量、环境、合法性，前景可想而知！我们违法就是冲破道德底线，我们犯罪就是践踏法律，我们依法办事就是遵守社会公德的一种表现。法律不是万能的，道德也不是万能的，但是融合了道德的法律是接近万能的。我们不期望在这样一个文盲充斥的社会中建设法治社会，但我们可以建立一个道德社会，最起码是一个次道德社会。 城中村改造，法律没有缺失，是法律在向行政让步。行政的咄咄逼人，司法的节节退让，给违法以滋生的土壤。这是一场分赃不均的丑剧，是一场权力争夺的闹剧。行政用事实验证了法律的失败，也再一次满足了自己膨胀的欲望！立法得依靠行政去执行法律，又怕他权利膨胀，滥用权力，可不得不依靠它；行政只要去执行法律终会滥用权力，不可避免。这个循环的怪圈是冲不破的。
三、结论：只顾眼前利益势必埋下巨大的隐患。城中村改造，需要社会的共同努力、大力合作和相互的理解与支持才能真正的造福于社会，造福于民。


山东省青岛市人民政府


青岛市企业职工医疗保险暂行办法（修正）
青岛市人民政府


（1995年8月3日青岛市人民政府令第40号发布 根据1998年8月24日发布的青政发〔1998〕137号进行修正）

第一章 总 则
第一条 为保障企业职工的基本医疗，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会医疗保障制度，根据国家有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内城镇的国有企业、县以上集体企业、私营企业、外商投资企业等各类单一或混合型经济所有制企业职工（指企业所有从业人员，下同）和离退休人员。
第三条 企业职工医疗保险遵循以下原则
（一）医疗保险责任由国家、企业和个人共同承担；
（二）医疗保险水平应当与生产力发展水平相适应；
（三）医疗保险实行企业管理与社会管理相结合；
（四）保证基本医疗，正确引导医疗消费，鼓励节约，克服浪费，强化对医患双方的约束机制，实现医疗费用的良性循环。

第二章 医疗保险基金的筹集
第四条 医疗保险基金由社会医疗保险统筹金、单位医疗保险调剂金、个人医疗保险帐户金（以下分别称社会统筹金、单位调剂金、个人帐户金）三部分组成，由企业和职工个人共同缴纳。单位调剂金和个人帐户金由企业管理。
第五条 企业按在职职工上年度工资总额的10％提取医疗保险费，从福利费中列支；离退休人员的医疗保险费按实际使用额在劳动保险费中列支；职工个人在增加工资的基础上，按本人上年度工资总额1％缴纳医疗保险费（离退休人员个人不缴纳医疗保险费）。上述费用按下列比例
分别划入社会统筹金、个人帐户金和单位调剂金：
（一）社会统筹金。在职职工和离退休人员由企业分别按上年度本企业工资总额的3％和离退休费用的8％计提，于每季度第一个月10日前向所在区（市）社会保险机构缴纳。
（二）个人帐户金。个人缴纳的医疗保险费由企业代扣，全部记入个人帐户；企业提取的医疗保险费分别按下列基数和比例记入个人帐户：
1、45周岁以下的职工，每人每年按上年度本企业人均工资的3％计提；
2、45周岁及其以上的职工，每人每年按上年度本企业人均工资的5％计提；
3、退休人员，每人每年按上年度本企业人均退休费用的8％计提。
（三）单位调剂金。在职职工的单位调剂金为扣除社会统筹金和个人帐户金后的金额部分；离退休人员的单位调剂金由企业据实列支。
第六条 企业应当按规定预缴半个月的社会统筹金，作为医疗保险费用统筹的周转金。
第七条 企业破产时，应当按有关规定清偿欠缴的医疗保险费。
第八条 社会统筹金支付发生困难时，财政予以支持。

第三章 医疗保险待遇
第九条 职工和退休人员的医疗费，先从个人帐户中支付；超过个人帐户额度的部分，从单位调剂金中支付。从单位调剂金中支付的医疗费，在职职工和退休人员本人需按下列比例负担：
（一）门诊医疗费：在本单位医院（保健站）或经本企业同意到定点医院就医的，个人负担10％；到其他社会医疗机构（不包括私营医院、个体医疗所）就医的，个人负担20％。
（二）住院医疗费：在本企业医院（保健站）或经本企业同意到定点医院住院的，个人负担10％；经本单位批准到其它社会医疗机构住院的，个人负担20％；在非本企业医院住院的，个人还要负担10％的床位费。
（三）上述医疗费中的高新仪器检查治疗费，个人负担30％。
第十条 职工和离退休人员患病或非因工负伤，属下列疾病之一，并在季度内累计医疗费超过3000元以上的部分，按本办法第十二条规定由社会统筹金负担：
（一）恶性肿瘤手术治疗、放疗、化疗的；
（二）各种急性器官功能衰竭；
（三）慢性肾功能衰竭，进行透析疗法的；
（四）消化道大出血；
（五）大手术治疗范围内的病种；
（六）甲类传染病；
（七）严重的精神分裂症；
（八）重症肝炎；
（九）肺心病急性期；
（十）脑溢血、脑梗塞急性期；
（十一）急性脊髓炎；
（十二）肝硬化有严重并发症的；
（十三）严重糖尿病酮症酸中毒；
（十四）急性心肌梗塞；
（十五）其他疑难病症。
第十一条 下列各项费用不列入社会统筹金负担范围：
（一）未经批准在非定点医院就诊的医疗费；
（二）不属于医疗保险经费报销的自费药品、异型包装的药品以及未批准的外购药品；
（三）挂号费、出诊费、特护费、新生婴儿费（保温箱）、住院电器费；
（四）就医路费、急救车费、会诊费（交通费）；
（五）医疗咨询费、特约上门服务费、代请专家诊治费、气功诊疗费、食疗费、体疗费等；
（六）各种整容、美容、矫形、健美手术的治疗及药品等费用；
（七）未经社会保险机构批准组织的各种体格检查、各类保健、预防服药等费用；
（八）器官移植源所需费用。
第十二条 用社会统筹金支付的医疗费采取分档计算累加支付的办法拨付：超过3000元至5000元的部分拨付90％，超过5000元至10000元的部分拨付85％，剩余部分由企业和个人各负担50％；超过10000元的部分拨付80％，剩余部分企业负担90％，个
人负担10％。职工个人负担的医疗费年度内超过本人上年度工资收入30％的，超过部分由企业和社会保险部门各负担50％。
第十三条 老红军、离休人员、二等乙级以上革命残废军人的医疗费除应当用社会统筹金支付的部分外，其余部分从单位调剂金全额报销。
职工患国家规定的甲类传染病的医疗费，应当先从个人帐户金列支，个人帐户金不足的分别由单位调剂金和社会统筹金按比例全额报销。
市级以上劳动模范、先进工作者和部队军以上单位授予战斗英雄称号，并仍保持荣誉的，其个人负担的医疗费按职工及退休人员个人负担标准的50％执行。
第十四条 职工和离退休人员初次在社会统筹金中报销医疗费的，企业应当提供该职工的病历、医疗费支出台帐和全部医疗费单据及住院费用清单，并填报医疗费用拨付审批表，于次月15日前到企业所在地社会保险机构结算；两次以上的结算，须提供病历和新发生的医疗费单据及住
院费用清单。
第十五条 职工和离退休人员住院治疗需预付押金的，由本人垫付；本人垫付有困难的，企业应当给予解决。

第四章 医疗保险基金的管理
第十六条 职工医疗保险基金中的个人帐户金和单位调剂金，由企业统一管理、分别使用。市南、市北、四方、李沧四区（以下称市内四区）的社会统筹金由市社会保险机构管理，其他区（市）的社会统筹金有所在区（市）的社会保险机构管理。
第十七条 个人帐户金的所有权归个人，个人帐户金年终有节余的，可结转下年度继续使用。职工变换工作单位或失业的，个人帐户金应随之转移；无法转移的或职工和退休人员出国定居或死亡的，应当将个人帐户金的余额退给本人或其亲属。
第十八条 市内四区社会保险机构于每季度最后一个月25日前将当季收支兑除结余的社会统筹金上缴市社会保险机构，其他区（市）自行管理。
第十九条 社会保险机构按社会统筹金征缴数额的2％提取管理费，市内四区由市社会保险机构统一提取和管理，其他区（市）自行提取和管理。
医疗保险基金及按规定提取的管理费不计征税费。
第二十条 医疗保险基金的征缴和管理，应当接受财政、审计等部门和工会的监督。

第五章 职工医疗保险的管理和监督
第二十一条 青岛市劳动行政主管部门是全市企业职工医疗保险的行政主管部门。
市和各区（市）社会保险机构，具体负责企业职工医疗保险的业务工作。
第二十二条 企业应当建立健全职工医疗保险档案，确定专人负责职工医疗保险的日常管理，做好本企业职工医疗保险的有关工作并接受劳动行政主管部门和社会保险机构的监督检查。
第二十三条 社会保险机构根据企业和职工的分布状况，确定部分医院作为社会统筹医疗的定点医院，实行定点医疗制度。
除社会统筹医疗外，企业可以自行确定医疗定点医院。
第二十四条 社会保险机构和企业应当各个定点医院签定有关医疗服务范围、项目、收费结算方式等内容的合同，明确各方的权利和义务。定点医院超出规定的医疗服务范围、项目和收费标准，职工、企业和社会保险机构可不支付医疗费。
第二十五条 卫生、劳动、物价等有关行政主管部门和社会保险机构，应当对定点医院和销售药品的单位进行资格认定，制定医疗诊治技术规范、医疗收费标准、医疗保险基本药品报销目录和检查、治疗的费用控制标准，并定期修订。
第二十六条 各医疗单位应当加强对医务人员的职业道德教育，抵制和纠正医疗工作中的各种不正之风，提高医疗质量，改善服务态度，合理检查治疗和用药、降低医疗费用。
第二十七条 各定点医院对定点医疗的职工和离退休人员门诊治疗应当开双处方，住院治疗结算时应当附医药费、治疗费、床位费、高新仪器检查治疗费等明细清单，否则职工、企业或社会保险机构可以拒付。
第二十八条 职工和离退休人员应当凭《企业职工医疗保险手册》到定点医院治疗；如确需转院治疗的，应当由定点医院出具证明，经所在企业同意。

第六章 罚 则
第二十九条 企业拒缴、无故拖欠或少缴社会统筹金的，由社会保险机构责令限期补救，并按日加收欠缴额2‰的滞纳金，并暂缓其在统筹金中报销医疗费用；滞纳金并入社会统筹金。
第三十条 定点医院违反医疗规定和医疗合同，除按医疗合同的规定处理外，情节严重的，取消其定点医院资格；对直接责任人由有关部门给予相应行政处分。
第三十一条 企业无故不按规定报销医疗费的，由劳动行政主管部门责令其纠正。
企业和职工弄虚作假、虚报冒领医疗费的，由劳动行政主管部门或由劳动行政主管部门委托社会保险机构追回冒领的医疗费，视情节轻重给予警告、1000元以下罚款的处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 社会保险机构拖期支付、少付、漏付医疗费的，由劳动行政主管部门责令其纠正。其工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守造成医疗保险基金损失的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十三条 本办法所称工资总额按国家《关于工资总额组成规定》执行；私营企业、外商投资企业按从业人员实得工资计算；无法确定工资总额的，按社会平均工资确定。
第三十四条 企业职工因工伤、职业病发生的医疗费按工伤保险的规定处理。
第三十五条 本办法具体执行中的问题，由青岛市劳动行政主管部门负责解释。
第三十六条 本办法自1995年10月1日起在四方区、平度市、胶州市试行；自1996年1月1日起在全市施行。
备注：该规章自1995年10月1日起在四方区、平度市、胶州市试行。


（1998年8月24日 青政发〔1998〕137号）


根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，现决定对《青岛市企业职工医疗保险暂行办法》的行政处罚等有关内容作如下修改：
第三十一条第二款修改为：“企业和职工弄虚作假、虚报冒领医疗费的，由劳动行政主管部门或由劳动行政主管部门委托社会保险机构追回冒领的医疗费，视情节轻重给予警告、1000元以下罚款的处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”



1995年8月3日