刑事侦查立案标准论

顾富昌 李学高


立案，是刑事侦查活动的开端,没有立案则无所谓破案。立案工作首先需要解决的问题就是标准问题。有了规范的、统一的、可操作性强的立案标准才能做到科学立案，统计准确，全面、客观地反映一地区某时间段的社会治安状况，反之则不然。从目前的现状来看，刑事侦查立案标准的制定工作不容乐观，存在着诸多需要解决的问题。我们在调查研究中发现，当前的刑事侦查立案工作存在以下几方面的问题。
（注：刑事立案涵盖公安机关、检察机关、人民法院的相关工作，内容丰富。本文仅立足于对刑事案件侦查阶段的立案标准进行调查研究，阐述观点。人民法院受理刑事自诉案件的立案标准及刑事立案方面的其他内容不在本文论述范围之内）



一、存在问题

规范紊乱 标准不一
规范紊乱，标准不一是当前刑事侦查阶段立案工作的重要特征。刑事立案的总标准是《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”其涵义有三：一、认为有犯罪事实；二、认为需要追究刑事责任；三、属于受理机关管辖。但在实际执行中，其具体表现形式呈现出了多样性。
有些标准是从有利于案件的侦查角度出发而制定的，这些案件破了后就该起案件而言是不能追究犯罪嫌疑人刑事责任的，我们不妨称之为侦查标准。如：公安部于1991年1月16日颁布实施的《扰乱社会秩序等六类刑事案件立案标准》“ 六、赌博案 以牟利为目的，聚众赌博的；或一次赌博赌资在一千元以上的。”后一种情形已经不切合当前的办案实践。但是，由于公安部未明文规定废止，也没有作出修正，有些地方公安机关仍然将此作为刑事侦查立案的标准，进行立案和破案统计。检察机关制定的刑事立案标准也有许多与此相类似的规定，这类立案标准目前占有很大的比例。
有些标准将立案与追诉有机地结合起来，立案的标准就是追究犯罪嫌疑人刑事责任的标准，该案件侦破后能够直接就此追究犯罪嫌疑人的刑事责任，可以称之为追诉标准。如：最高人民检察院、公安部于2001年4月18日颁布实施的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》“ 七十八、附则 １、本规定中“追诉”是指公安机关立案侦查、检察机关审查批捕、审查起诉活动”。
还有许多罪别没有明文规定立案的标准，只能根据刑事诉讼法第八十六条的原则性规定进行评判了。如97年刑法典新增加的一些罪名。
这种规范紊乱的状况给我们当前刑事侦查立案、破案工作的质量带来了很大的负面效应。由于标准不统一，造成在执行中各抒其词、各执其理，你执行你的规矩，我实施我的办法，各地刑事立案数的统计比较也就淡化了其本质意义，在无奈之中显现了立案统计工作具有玩数字游戏的色彩。检察机关与公安机关在刑事立案监督和被监督工作中也常常为此争论不休。



次起不分 混淆概念
在刑事执法实践中，我们经常用到“次”与“起”这两个量词。它们既有严格的区别又密切关联，有时出现了混用的现象，将犯罪嫌疑人作的每“次”案均单独立为一“起”刑事案件，增加了立案、破案的总数。《现代汉语词典》（修订本；商务印书馆1996年第3版）对“次”的释义是：量词，指动作或事件重复出现的回数。对“起”的释义是：量词，义同“件、次”。这表明“次”和“起”在现代汉语中意义是相近的，有些场合两者可以通用。但从严格意义上讲，“起”不是刑事立法和司法解释中所使用的概念，这是司法机关为了方便案件统计结合汉语日常用语习惯而引用的概念，由于这概念的内涵和外延缺乏法律意义上的明确性，所以对其理解差异的包容性很大。《刑法》中有关表示作案回数的“次”的规定有12处，即第153条、第201条、第263条、第264条、第265条、第301条、第318条、第321条、第328条、第347条、第358条、第383条。在刑事司法解释中使用的也很多，如：《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》 “ 九、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案 （一）重大案件 １、办理三次以上或者一次办理三人以上的； （二）特大案件 １、办理五次以上或者一次办理五人以上的。”
“起”只具有统计学上的意义，在刑事司法中当犯罪嫌疑人作的一次或几次案所产生的法律事实符合刑事立案条件的，我们称之为一“起”刑事案件。从现在的法律规定看，“次”的内涵与外延当然地包含“起”的概念与外延。有的一次作案所产生的法律事实就符合立案条件，有的多次作案所产生的法律事实才符合立案要件，但无论是一次作案符合立一起刑事案件，还是多次作案符合立一起刑事案件都仅是量的换算问题，从本质上讲它们仍然是包含与被包含的关系。目前，有很多法律文书上叙述某犯罪嫌疑人、被告人作案多少“起”，除非其所指的每“起”案件都符合刑事案件的立案标准，否则，我们认为这种用法是不适当的，没能正确区分二者用法的不同之处，有害刑事执法的严肃性，应当统一使用“次”。
同时，这种“次”、“起”不分现象为破案的泡沫工程敞开了大门，造成了破案绝对数的大幅度上升，实际战果被人为地放大。



治刑不分 重刑轻行
治安、行政案件与刑事案件立案标准交叉,界限不明是当前刑事立案工作的又一重要特征。有时明知是治安、行政案件，侦破后不能仅就此案追究有关人员的刑事责任，但依据有关规定（侦查标准）将其立为了刑事案件。在盗窃案件立案工作中，这个问题尤为突出。其他罪别如：诈骗、抢夺，在立案中也存在类似的问题。出现这种“治”“刑”不分的现象的主要是受重刑事轻行政的传统侦查要求和观念影响造成的。将一些发案率比较高，群众反响大的治安行政案件立为刑事案件开展侦查，以提高对这些案件的打击力度。这样做不符合刑事诉讼法的有关规定，也人为地增加了刑事案件的立案数，不能科学地反映出一时期的社会治安状况。实际上，将这些案件立为治案、行政案件以后，明确其为重点侦破打击的类别，这样做所产生的结果可能与将其立为刑事案件侦破所产生的结果没有多大的区别。
重刑事轻行政在信息化管理上也有明显的表现，很多地方只注重刑事案件的信息采集，实行微机化管理，对治安、行政案件却致之不顾，忽视了治安、行政案件与刑事案件之间因量的积累而发生的转化现象。例如：一犯罪嫌疑人连续作了多次盗窃案件，每次案件在案件未侦破之前只符合立治安案件的标准，但案件侦破后，由于是属犯罪的连续状态，累计数额已达到较大的标准，应当追究刑事责任，所以又转化成了刑事案件。如果我们不注重将治安、行政案件的信息输入案件系统，直接会影响到串并案侦查工作的效能，在审查中只能跟着犯罪嫌疑人的交待走，打被动仗。有时因案件信息没有采集，办案人员不能及时掌握有关的证据，导致出现犯罪嫌疑人被抓获后定不了案，不能正常进入诉讼环节的局面。所以，改变当前“治刑不分，重刑轻行”的状况是规范立案操作，改进统计方法的迫切要求。



理论匮乏 缺乏共识
目前，在立案标准理论方面尚缺乏深入的研究。见诸报纸、刊物的理论探讨性文章不多，有关立案的规定和理论散见于检察院、公安的文件之中，还没有形成系统的理论体系，这不利于公安机关本身的立案操作，也不利于检察机关的立案监督。刑事执法中，公安、检察为立案监督问题各执其理的现象并不鲜见。
有些人认为：立案标准和量刑标准既有联系又有区别，公安机关制订的各类立案标准应低于法院量刑标准。我们认为这种观点有其合理之处，但也有值得商榷的地方。立案标准与量刑标准既相区别又有联系这是正确的。立案是公安机关、人民检察院、人民法院在受理刑事案件时，经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任而决定启动的一个诉讼程序，标志着刑事案件侦查、审理活动的开始，属刑事诉讼法的范畴。立案标准作为立案的操作细则，其在总体上也属于刑事诉讼法的范畴。立案的结果在公安、检察环节是待破、破案和销案。追究刑事责任仅仅是立案的一个可能性的结果。量刑标准是人民法院以刑法典为主要依据，对各罪别的量刑档次，量刑幅度所作的具体规定或解释，属刑事实体法的范畴。追究被告人的刑事责任已成为现实。立案标准与量刑标准又有密切的联系。它们是可能性与现实性的关系，从立案开始侦查到法院定罪量刑是可能性向现实性的转化。
公安立案标准应低于法院量刑标准的观点值得商榷。我们认为，侦查标准、追诉标准与量刑标准的下限应当有机地统一起来。侦查标准因与刑事诉讼法第八十六条的规定相抵触，应逐步予以废止、修正。
“以人立案”和“以事立案”问题缺乏共识。公安机关主要采取以事立案的方式，很少以人立案。共同犯罪中有多名犯罪嫌疑人的往往只立一件刑事案件，一查到底，犯罪嫌疑人陆续归案的也同用一张《立案报告表》，不再另行立案。而在最高人民检察院于2000年1月13日颁发的《人民检察院立案监督工作问题解答》（[2000]高检捕发第1号）中，以人立案的理念通贯全篇。从侦查角度和简化手续角度出发宜采取以事立案的方式。从立案监督的角度看，以人立案的方式又是必不可少的。怎样对这两种立案方式进行磨合，尚待进一步研究和商讨。



二、关于当前刑事立案工作的建议

现行有关刑事立案标准的司法解释、部委规章、厅局文件从总体上看有些多、旧、乱。这些文件当中有些已明文规定失效，有的虽尚未明文规定失效但与现行的刑法典、刑事司法解释明显相抵触实际上已失效，这两类在立案操作时不难甄别。但是，有的文件则让人难以掌握执行。说其有效，其和现行的刑事法律规定不甚切合；说其无效，其没有明文规定失效。这种状况不利于具体执行人员进行规范操作。建议尽快对现有的刑事立案文件进行整理。常见罪别，比如盗窃犯罪，可以先制订出规范的、可操作性强的立案标准，以后逐步完善，待条件成熟后再制订一部统一的立案标准。制定立案标准的难易程度固然受犯罪类型的影响，有些犯罪类型如危险犯，其立案的可量化程度小。但在我国刑法典分则中，结果犯、情节犯、数额数量犯所占的比例是比较大的。如，以数额或数量作为构成要件要素的罪名约占整个刑法典的12%。制定立案标准的空间还是比较宽裕的。建议：

1、在法律依据上，以刑事诉讼法第八十六条之规定为总的指导原则，结合各罪别的相关立法、司法解释，以达到追诉的要求为基本的立案标准。

2、在法律事实上，以案源为立案的基本依据，即案件发生时的法律事实符合立刑事案件的标准的则立刑事案件，符合立治安、行政案件的则立治安、行政案件，不能人为地抬高或降低立案标准。例如：很多地方将盗窃数额未达到较大标准的治安案件也立为了刑事案件。对此，我们认为欠妥。因为这些案件没有犯罪事实，只有一般违法的事实，案件侦破后也不能就此案追究有关人员的刑事责任。这种做法不符合刑事诉讼法第八十六条的规定。

国务院办公厅


国务院办公厅关于切实做好春运期间组织民工有序流动工作的通知
国务院办公厅




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
今年春节前后，返乡返岗民工和部分旱涝灾区外出务工人员将明显增加，春运期间组织民工有序流动的工作任务十分艰巨。为维护春运期间社会生产和生活秩序的稳定，现就做好春运期间组织民工有序流动工作的有关问题通知如下：
一、加强组织领导，落实工作责任制
做好春运期间组织民工有序流动工作，关系到广大人民群众的切身利益和社会稳定的大局，各级地方人民政府和有关部门要提高认识、加强领导、及早部署、统筹安排，制定周密的工作计划和应对突发事件的工作预案，落实工作责任制。经贸、铁道、交通、公安、民政、农业、劳动保
障等部门要各司其职，通力合作，扎扎实实地做好各项工作，防患于未然。
二、采取有效措施，保证安全有序
各地区、各有关部门要将“安全、有序”作为今年春运期间组织民工流动的主要工作目标，采取积极有效的措施，突出重点，狠抓落实。要科学合理地安排运力，对民工流动量大的长江沿线、京九铁路沿线和西部地区，要重点加强铁路、公路、水路等综合运力安排，确保及时安全运输
。要加强安全防范措施和对外出民工交通安全知识、自我保护意识的教育，严禁超载滥载和用农用车辆搞旅客运营，最大限度地减少事故。要加大流动人口治安管理工作的力度，严惩违法犯罪行为，严厉打击车匪路霸和票贩子，维护社会秩序。要继续加强对盲目外出人员，特别是受灾地区
外出人员的疏导分流、劝阻劝返和收容遣送工作。
三、抓好政策落实，力争就地安置
各地区、各有关部门要继续贯彻落实《国务院办公厅转发劳动保障部等部门关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》（国办发〔1998〕138号）精神。劳动力输出地政府要进一步落实农业生产开发、农田水利和基础设施建设、移民建镇、以工代赈
和生产自救等政策措施，加大促进农村剩余劳动力就地安置工作的力度，做好盲目外出人员和老民工携带新民工外出劝阻工作。劳动力输入地政府要继续实施用人单位在节后一个月内原则上不再新招零散农村劳动力的措施，动员部分民工留在务工地过节，指导企业安排好节日加班及在务工
地过节民工的物质和文化生活，加大清理整顿劳动力市场力度。要采取切实措施，着力解决用人单位克扣、拖欠农民工工资的问题。要开展广泛深入的宣传工作，采取多种形式，将有关政策宣传到农村劳动力流动量较大的乡村、企业、车站、码头。要加强监督检查，扎扎实实地将各项政策
措施落实到位。
四、及时掌握情况，妥善处理问题
各地区及劳动保障等有关部门要加强对农村劳动力流动的重点监控，在农村劳动力输出、输入和中转量较大的地区和站点，建立并完善重点监控工作制度和信息网络，做好监测、分析和预测工作，及时掌握农村劳动力流向、流量及流动趋势，进一步完善信息通报制度，加强信息交流，
并采取有效调控措施，及时、妥善地处理可能出现的问题。重大问题要向国务院报告。



2000年1月11日