构建检察机关“大控申”格局的思考

徐凤林


　　为强化法律监督，做好控告申诉工作，笔者随市人大执法检查组对检察院控告申诉工作进行了检查。通过赴外地考察学习，听取检察院控告申诉工作的情况汇报，召开座谈会，对如何构建检察机关“大控申”格局课题进行了思考，针对问题提出措施和对策，供工作参考。

一、现状及特点

　　人民检察院控告申诉工作在上级检察机关的领导下，在人大的监督下，牢固树立“立检为公，执法为民，服务大局，促进和谐”的理念，控告申诉工作取得可喜成绩，

　　1、加强组织领导，对控告申诉工作有了新认识。始终坚持“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，把做好控告申诉工作作为检察机关履行法律监督职责，服从、服务于经济工作大局，为企业发展服务的出发点和落脚点；把建好举报中心和创建文明接待室作为法律监督与群众监督的桥梁；把加强法律监督、维护司法公正，作为维护公平正义、促进社会和谐稳定的重要保障，全面履行控申工作职能，为维护社会稳定做出了积极贡献。

　　2、加强队伍建设，干警素质有了新提高。始终把队伍建设抓在手上，把握控申和信访工作方向，大力培养积极进取、乐于奉献、刚直不阿、执法如山的检察职业精神，组织开展法律知识和检察业务技能培训，培养专业控申举报人才，建立健全控申举报的各项规章制度，规范干警的文明用语，增强干警接访办案能力，为开展控申工作奠定了坚实的基础。

　　3、加强接访能力建设，办理案件取得了新成果。始终以妥善处理群众诉求，化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定为己任，认真接待申诉、上访群众，利用普法宣传日设立法律咨询台，耐心解答群众疑惑问题，对涉法诉求引导申诉者走法律程序解决，对信访案件为上访人提供信访服务和援助，积极为群众排忧解难。对上访信件及时接办、转办，对上级督办的案件按时办理，切实维护了群众的合法权益，。

　　4、加强基础设施建设，接访环境有了新改善。始终把“举报中心”和文明接待建设作为一项持之以恒的工作，建立了标准化的控申接待室，购置和更新了办公用品，配置了微机，装备了警务用车，改善了办案条件。通过科技强检，安装同步录音录像系统，提高了控申工作的保障能力，保证了办案效率和质量。为了提高干警的生活和福利待遇，还积极筹措资金，建立健身场所，开展丰富多彩、健康向上的检察文化，使干警的业余文化生活得到改善。

二、存在问题

　　1、控告申诉工作对外宣传力度不大，缺少声势，工作成果凸显不够。

　　 2、现行体制影响了控申工作更有效地开展。干警年龄偏大，知识更新较慢，长期岗位不交流，工作缺少激情。

　　3、办案经费不足，影响控申工作的开展。

三、措施与对策

　　 1、进一步提高 对控申工作的认识。要充分认识 控告申诉工作既是检察业务工作，又 是党委信访工作的重要组成部分；既是维护检察机关良好形象的窗口，又是维护当事人合法权益的桥梁与纽带。开展好控告申诉工作不仅是检察工作的基本要求，也是以人为本、构建和谐社会的需要，更是对“三个至上”指导思想的实践。因此，要牢固树立正确的纠纷解决观，把控申工作与其它检察业务摆在同一位置，统筹谋划，既要配齐配强人员，工作高标准严要求，又要关心干警的成长和生活，为做好控告申诉工作夯实思想基础和组织基础。

　　2、进一步提高控申干警的素质。要以“三个至上”思想为指导，牢固树立正确的司法权威观，大力加强控申干警队伍建设，开展好检察官职业化培训教育，既要学习政策法规，还要学习专业技能，更要全面掌握开展群众工作的方式方法，用岗位目标考评机制来规范干警的言行，全面提高控申干警的政治和业务素质，着力提升检察机关的执法公信力。 要在党委的领导和支持下，解决人员不足、检察官断档问题。组织控申干警到外地先进基层院取经学习，扩大视野，拓宽思路，努力建设一支敢于监督，善于监督、依法监督的控申检察官队伍。

　　3、进一步推进控申工作的深入开展。要以维护社会稳定、构建和谐社会为目标，牢固树立正确的维护稳定观，拓展案源，加大办案力度，努力实现办案效果、社会效果和法律效果的有机统一。要建立控申工作侦查一体化机制，统一调配警力，规范办案行为，提高办案质量，维护社会公平正义 。要建立与纪检监察部门联合办案制度， 加强案件信息的搜集和管理，加大反腐打击力度。要健全同有关部门的信息沟通联系制度、协作配合制度，加强院内外部门间的配合，形成侦审合力，最大限度地发挥控申职能，关注民生，维护民利，为实现息访息诉作出积极贡献。

　　4、进一步搞好文明接待室的创建工作。要深入贯彻高检院《关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》，牢固树立正确的群众利益观，强化“窗口”意识、服务意识、监督意识和全局意识，以解决群众实际问题为立足点，以文明接待、首办责任制为基本要求，健全和完善举报、听证等各项控申工作制度，实现控申工作的制度化和规范化。要认真落实“科技强检”方略，加大控申举报中心基础设施和办案经费的投入，实行举报线索规范化、微机化管理，设立举报密码，完善举报奖励基金设立方式及兑现办法，使国家奖励举报人制度真正落实到位。要大力开展文明 接待室创建活动，改善接待环境，提高接访质量，使来访者满意， 为维护社会和谐稳定做出积极贡献。




国土资源部


国土资源部通报


国土资通【2003】4号

　
关于进一步治理整顿土地市场秩序情况的通报


全国进一步治理整顿土地市场秩序工作电视电话会议后，各地按照部的统一部署，结合地方实际，认真开展自查自纠，积极推进治理整顿工作。为了交流情况，促进工作，现将有关情况通报如下：

一、治理整顿工作进展情况

国土资源部党组高度重视土地市场治理整顿工作。全国电视电话会议后，部党组对治理整顿工作提出了“一要抓紧、二要从严”的要求，并于3月11日全国厅局长会议结束后，专门召开了全国治理整顿工作汇报会，强调要强化机遇意识，自觉从严搞好自查自纠。进入处理和整改阶段，部党组成员已经带队赴部分省（区、市）进行了督查指导，这种形式的督查以后还要进行。部领导小组督查办公室也及时召开全国省级治理整顿办公室主任会议，总结工作，交流经验，进一步明确工作重点和工作要求。截至目前，部已到20多个省（区、市）进行了督查，并已向国务院呈报了治理整顿工作进展情况报告。

从了解的情况看，治理整顿工作正在积极向前推进，总的形势是好的。

（一）加强督查，力求实效。北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等23个省（区、市）派出督查组赴各市、县进行实地督查，并及时将各地进展情况进行通报，以保证治理整顿取得实效。其中，河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、江西、河南、福建、陕西、甘肃、宁夏、青海等12个省（区）的厅（局）领导亲自带队开展督查。福建等省在治理整顿阶段性工作结束后，及时召开工作调度会或座谈会，总结工作，部署下一阶段任务。江苏省分管副省长、内蒙古自治区分管副主席出席本省（区）的治理整顿阶段工作座谈会，强调对突出问题必须抓住不放，主动纠正，边整边改。一些地方将面上督查和重点督查相结合，集中指导和个别指导相结合，收到了较好效果。

（二）认真自查，梳理问题。不少省按照部提出的“查管理制度、查管理环节、查执法效果”的要求，认真开展自查。湖南、甘肃等省明确要求，本地区制定出台的政策性文件，凡是不符合法律、法规、规章精神的，一律报请有权机关废止或修订。黑龙江、四川、陕西等省采取“几查几看”方式，从规划、批地、供地、发证、财务、执法等各管理环节入手进行自查清理。黑龙江省开展“四查四看”，一查政府和部门出台的文件，看是否与国家现行法规制度相违背；二查“三权”行使情况，看在行使审批权、执法权、管理权上是否有超权、越权、滥用职权的问题；三查自身依法行政情况，看日常的审批行为、执法行为、管理行为是否符合法规和政策规定；四查制度落实情况，看对土地市场的管理是否存在失控、失察等问题。山东省厅着重抓好厅机关处室和业务管理系统内部的自查工作，已检查出管理中存在的不规范问题近20个，清理出各级出台的不符合法律、法规精神的土地管理文件上百个。河北省厅已查出内部管理问题164个。湖南省岳阳市对1999年以来的土地管理台帐、报表进行了全面清理，已梳理出部门自身管理上存在的6大问题，政府及部门在招商引资和土地资产处置上存在的5大问题。

（三）抓住机遇，促进管理到位。一些地方强化机遇意识，将这次治理整顿作为促进国土资源管理部门职能和管理到位的重要机遇，力争解决长期以来自身难以解决的问题。四川等省集中清理供地主体，纠正设区城市中心城区的区政府、各类园区、“指挥部”、“小区办”、“城建办”以及乡镇政府等违法违规批地、供地的行为，确保政府高度垄断土地一级市场和对土地的集中统一供应。哈尔滨市力争通过治理整顿，规范部门自身行为，完善管理制度，着力解决“项目牵着规划走”的管理不协调问题和“园区用地审批权游离于土地管理部门之外”的管理体制问题。

（四）整改结合，初见成效。山西省厅认真排查大案要案，圈定了55件严重影响土地市场秩序的重大案件进行重点查处。河北省厅边整边改，经过严格审查，建议省政府退回了沧州、衡水两市为设立园区而修改土地利用总体规划的4份请示。石家庄市国土资源局顶住了一起以建设体育中心抵顶出让金，协议出让土地搞房地产开发的事件。辽宁省本溪市针对园区越权批地问题，市编委下文收回了赋予园区的土地审批权，从制度上解决了园区自行批地的问题。湖南省厅对涉及国土资源管理的174件地方性法规、规章和其他规范性文件进行了全面清理，废止了106件，修改了10件，最近又下发了《关于违反行政审批程序规定责任追究办法》，对涉及全厅33项行政审批事项的工作人员在行政审批过程中的违规行为及处理办法作了详细规定，从制度上规范了行政行为。黑龙江省注重制度建设，将整改的重点落到制度上，省委专门作出指示，要求“把清理和整改结合起来，注重制度建设，建立制度、规范制度、落实制度。”

二、存在的主要问题

虽然治理整顿工作总体情况是好的，但从工作开展的实际情况看，仍存在着一些不容忽视的问题。主要有“不强、不准、不紧、不够”四个方面：

（一）认识没有完全到位，机遇意识不强。一些地方没有认识到这次治理整顿是促进“两个到位”（职能到位、管理到位）和提高“两个能力”（供地服务的保障能力、稳定市场的调控能力）的重要机遇，工作的主动性、自觉性不够，对治理整顿产生了不利影响。有的地方还不了解部发布的《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕45号）的要求。

（二）一些地方特别是市、县在工作方向把握上存在一定偏差，工作切入点找得不准。主要表现为：一些地方在治理整顿中偏重查管理相对人，而忽视查自己；偏重查具体违法案件，而忽视查已有制度是否落实、自身管理是否到位。有的地方虽然已涉及到查自己管理上的问题，但重点不够突出。

（三）工作进展不平衡，一些地方工作抓得不紧。有的地方工作还停留在组织部署阶段；有的地方将治理整顿等同于执法监察机构和队伍查案子，其他业务机构和管理环节没有行动起来；有的地方只有督查办公室或工作小组在忙于抓工作，治理整顿工作出现“少数人忙，多数人看”的现象；有的把这次治理整顿作为以前开展的土地市场专项检查的扫尾阶段，工作出现松懈倾向。

（四）一些地方督查力度还不够。这次治理整顿的基础在市、县两级，而对市、县工作的督查应主要靠省（区、市）国土资源管理部门。但现在有的省对市、县的工作情况不了解、不掌握。有的还没有进行督查。有的不注意总结交流情况，不及时反馈信息，个别省（市）至今从未主动向部上报过治理整顿情况。

三、做好下一步工作的几点要求

当前正值“非典”时期，各级国土资源管理部门要结合本地实际，做好特殊时期的治理整顿工作。各地要一手抓防治“非典”、一手抓日常工作，抓住治理整顿不放松，积极主动地工作，严把整改质量，保证治理整顿达到预期目的。

（一）进一步提高认识，强化机遇意识。各级国土资源管理部门要进一步认真学习贯彻温家宝总理关于“对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正”的重要批示，学习国务院最近召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，提高认识，把这次土地市场治理整顿作为促进社会主义市场经济健康发展的一个重要方面切实抓紧抓好。要进一步强化机遇意识，深刻认识到这次治理整顿是促进国土资源管理部门职能到位、有效调控土地市场、保障经济健康发展的重要机遇，是促进工作到位、解决自身问题、提高依法行政水平的重要机遇，增强搞好治理整顿工作的紧迫感和责任感。要采取切实有效措施，加强土地供应的调控。

（二）正确把握方向，切实搞好自查。这次治理整顿的实质是从依法行政教育入手，开展自查自纠，着力解决自身管理上的问题。同时，对在自查中涉及到的管理相对人问题，也要进行认真清查和处理。当前，各地一定要正确把握方向，尽快将治理整顿的重点从偏重查管理相对人转到自查自纠上来，从偏重查具体违法案件转到检查制度是否落实、管理是否到位上来。要彻底梳理问题，凡是不符合有关法律、法规、政策包括财经纪律的，都要作为问题列出。自查自纠，是掌握主动权的必然要求，是推进依法行政的必然趋势，是十分必要的。各地一定要把握机会，立足自查自纠，提高解决自身问题的自觉性，争取和赢得主动，经受起审计署、监察部及社会各界多方面的严格监督和检验。

（三）认真进行整改，重在落实制度。治理整顿重在整改，整改的重点在于落实制度。决不能把治理整顿简单等同于查处违法违规问题，而要把它作为进一步完善和严格落实制度的过程。各地首先要对近年来出台的地方性法规、政策进行全面清理，凡与国家法律、法规相抵触的，要一律废止或进行修订。对在治理整顿中查出的问题，要及时主动纠正；自己纠正有困难的，要及时向上级报告备案。对清查出的违法违规问题，性质恶劣、影响极坏的，必须依法严肃处理，决不能姑息迁就。

（四）加强督查，保证治理整顿达到预期目的。对治理整顿各个阶段都要进行督查。要实事求是地做好“非典”时期的督查工作。有条件实地督查的要实地督查，实地督查有困难的，要通过电话、传真、网络等现代通讯手段及时指导工作。一旦“非典”疫情得到控制，部党组仍将分组赴实地督查。省级国土资源管理部门要加强对市、县的督查，一把手要亲自抓、负总责。当前督查主要针对“不强、不准、不紧、不够”四个方面问题进行，不仅要进行面上的督查指导，还要对重点地区和薄弱环节，进行特别指导。没有按要求完成学习对照检查阶段工作或完成情况不好的地方，在处理和整改阶段继续完成对照检查工作。要通过加大督查力度，严防治理整顿流于形式走过场，使之达到预期目的。

（五）进度服从质量，扎实推进。为了确保治理整顿工作取得成效，不走过场，同时根据各地要求和目前实际情况，部研究决定，进一步治理整顿土地市场秩序工作延长至今年10月底结束。部检查验收的时间安排在10月上、中旬，各地于10月15日前向部报送治理整顿情况报告和各项统计表。治理整顿各阶段的工作由各地按照部治理整顿工作方案的要求，在确保整体工作按时完成的前提下自行安排，各阶段工作进度，必须服从质量要求。

　

二○○三年五月十五日



主题词：国土资源 土地市场 治理整顿 通报

国土资源部办公厅 2003年5月15日印制