国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅文件

环办[2001]132号




关于转发河北省环境保护局等四单位《关于加强农村环境管理防治农药化肥等污染问题的通知》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：
　　加强农村环境保护与管理，防治农村与农业的面源污染，有效保护和改善农村生态环境是我们当前面临的一项重要而艰巨的任务。河北省环保部门在部门联合、产业结构调整、农产品开发和农药、化肥及塑料薄膜污染控制、畜禽养殖污染防治等方面进行了有益的探索，对各地开展农村环境保护工作具有学习、参考和借鉴意义。

　　现将河北省《关于加强农村环境管理防治农药化肥等污染问题的通知》转发给你们，请各地根据本地实际情况，因地制宜，创造性地开展工作。

　　附件：河北省环境保护局等四单位《关于加强农村环境管理防治农药化肥等污染问题的通知》

　　二○○一年十一月二十三日


附件：

　　关于加强农村环境管理防治农药化肥等污染问题的通知

各市人民政府：

　　随着环境保护工作力度的不断加大，各级政府、各有关部门不论是在工业污染防治还是控制农业污染、保护农业生态环境方面都做了大量的工作。但由于我省人多地少，农民为了追求高产，盲目大量施用化学肥料、化学农药、塑料薄膜等，致使农村生态环境受到了严重的污染。为解决上述问题，经省政府同意，现提出以下意见，请认真贯彻落实。

　　一、各级政府、各有关部门要充分认识当前农村环境所面临的形势，高度重视和加强农村环境保护工作，切实把解决农村及农业污染问题作为保护生态环境、提高广大群众的生活质量、维护社会稳定的重要工作抓实、抓好。要把污染防治工作与改变不合理的农业生产方式、调整农业产业结构相结合起来。针对目前农药、化肥、塑料薄膜及污水灌溉和畜禽养殖等引起的环境问题，采取有效措施进行严格控制和限期治理。

　　二、要加强农业生态环境保护的宣传教育力度，提高广大农民生态环境保护意识。农业部门结合农业科普宣传，指导农民科学种田和合理施用化肥、农药。加大病虫害综合防治与优化施肥技术推广指导力度。大力发展生态农业和无公害农产品，推广环保型农业技术。

　　农业、环保部门要加强无公害农产品、绿色食品和天然有机农产品的生产指导和宣传力度，当地政府应在资金上给予支持，大力发展生态经济。要定期向社会公布农产品质量，利用市场经济的手段引导农民科学指用农药、化肥，以减少污染，保护环境。

　　三、环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门根据当地生态功能要求和环境污染状况，划定农药、化肥及塑料薄膜使用重点控制区。在重点控制区内，农业行政主管部门要加强农药、化肥、塑料薄膜的使用管理，严格控制农药、化肥施用量，减少因农药、化肥等带来的面源污染。要积极推广施用生物农药、农家有机肥料和可降解塑料薄膜。

　　工商行政管理部门要采取有效措施，会同农业、环保部门加大农资市场管理力度，在以饮用水源和水源涵养为主要生态功能的区域，以及氮、磷污染严重、农产品中农药残留量超标地区，禁止销售、施用化学农药、化肥，以防止加重环境污染。

　　四、要加强畜禽养殖业的环境保护工作。针对我省畜禽养殖业规模普遍偏小，治理污染难度较大的实际情况，畜牧部门要做好饲养规划并制定相关政策，提倡和鼓励集中饲养、个体饲养，以便集中治理污染。

　　环境保护部门要对位于生活饮用水水源保护区、人口集中及其它环境敏感区域内的所有养殖企业进行清理，凡不符合规定的，要报请当地人民政府于2002年6月底前，全部予以搬迁或关闭。对位于环境敏感区以外、污染物排放超过国家标准的规模化畜禽养殖场，当地环保部门要制定限期治理计划，报请当地人民政府批准后实施。所有限期治理的畜禽养殖场应在2003年底之前完成治理任务，否则予以停产治理。

　　五、农业、水利部门应加大灌溉管理力度，指导农民科学利用污水进行农田浇灌。对达不到农灌标准的污水，不得用于农田灌溉。



“先刑后民”原则亟待改革

杨涛

诸如在故意伤害案、侵吞国有资产案中，刑事部分如因种种原因久拖未决，造成的客观后果往往让受害方雪上加霜。四川省检察院日前透露，该省检察机关一改以往“先刑后民”司法惯例，积极支持受害方先提民事索赔，攀枝花市东区检察院最近就成功办理一起典型案件。(《法制日报》1月4日)
该案的经过是这样的，去年10月中旬，攀枝花东区检察院民行科对辖区内的国资流失情况进行走访调查，发现2002年8月李某伙同他人非法运走某国企企业一下属厂矿6.21吨废钢轨，造成国资流失近万元。事发后，受害单位及时报了案，但因同案人在逃，能否追究李的刑事责任尚因证据原因无法确定，挽回流失国资因此搁浅。后经警方努力，企业的损失已追回一部分，仍有3000余元未追回，而且也一直没主张自己的权利。但是通过证据显示，李伙同他人非法侵害国资基本证据充分、民事侵权责任明确，该院因此立即向该企业发出支持起诉的检察建议书，建议其通过民事诉讼要求侵权人李某等承担民事赔偿责任。去年11月，李在检察官的见证下主动向该企业赔偿了3160元。
从严格意义上讲，该案并没有打破“先刑后民”的原则，因为李某是慑于检察机关建议的压力，主动赔款的；事实上，从现行的法律规定来看，检察机关的建议也无法打破这一原则，按照第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。”因此，刑事附带民事诉讼是一项法律原则，并不单纯是司法惯例，检察机关无权打破这一原则，在提起刑事诉讼之前对同一行为支持当事人提起民事诉讼。
立法和司法实践中之所以采取“先刑后民”的这一原则，主要基于这么二个理念：一是公权与私权并存时，强调公权优于私权。当犯罪行为与民事侵权并存时，立法者认为犯罪本质是对社会主义社会关系的侵犯，即便是存在被害人的情形时，也是认为是对整个社会的侵犯，而非简单地对个人的侵犯。因此，只有国家对该犯罪行为追究进入提起公诉阶段时，才允许私人就其民事赔偿部份提出请求，被害人首先要服从于国家追究犯罪的需要。二是在公平与效率关系上，强调效率优先。在刑事诉讼过程中，立法者关注的是国家资源的大量投入，因此强调简化诉讼程序，节省人力、物力，强调及时有效地处理案件。所以我们看到，民事诉讼诉讼要在刑事诉讼启动后才能进行。
然而，在司法实践中，公权所保护的社会利益并非与总与被害人的利益相一致，对社会利益的过份的关注，完全可能导致对被害人的利益淡漠。首先，强调“先刑后民”的原则，在刑事追究迟迟不能发动，公权无法行使时，私权也无法请求救济，给被害人带来的是双重损失，即刑事追究与民事上赔偿的要求均无法实现。如犯罪嫌疑人潜逃长期不能归案时，此时，即使有充分的证据证明其有犯罪事实，但刑事追究仍无法启动（我国在刑事诉讼中尚无缺席审判制度），附带民事诉讼无从提起，损害了被害人的利益。其次，由同一审判组织在刑事诉讼中附带审理案件，当然在最大程度上保证了效率，但是对于公正的保证却有所欠缺。刑事诉讼与民事诉讼都是属于程序法的区别很大，刑事诉讼是国家对公民个人的诉讼，是国家对公民个人发起的一场战争，其具有典型的公法性质，民事诉讼是平等主体之间的诉讼，具有一定的私法性质。其不同在于：1、刑事诉讼的启动是国家基于公权而发动，具有强制性和地位的不平等性，民事诉讼的启动是公民个人的启动，具有较强的自愿性和平等性；2、举证责任不同，刑事诉讼的举证责任在公诉方，被告人不负举证责任，而民事诉讼则是谁主张谁举证，在特殊情况下是实行举证责任倒置和无过错原则；3、证据标准适用不同，刑事诉讼中，国外证据标准多是“排除合理怀疑”原则，在我国表述为是“证据确实、充分”，而民事诉讼中则相对要求低得多，国外多是“优势证据”原则,我国是在实践中也是以证明力较大取胜。
因此，笔者主张，在兼顾公权与私权、公平与效率相对平衡的基础上，确立以下两种理念：一、在强调公权优先的情形下，例外地应允许私权的适度自由，因为犯罪行为毕竟侵犯了被害人的利益，而这种利益是相对独立于社会利益。因此，被害人某些要求救济的主张应于一定范围保障。二、公平优先，效率兼顾。司法的生命在于公正、公平，要在最大程度上保障被告人的权利与被害人的利益，应将这两种诉讼模式分立，在实现公正前提下兼顾效率。基于这两种理念，笔者建议对刑事附带民事诉讼制度上作如下设计：一、通常情形下民事诉讼应在公诉发动后进行，但应建立被害人对潜逃的犯罪嫌疑人提起民事诉讼制度，及对暂不能提起刑事诉讼但民事侵权证据比较充分的侵权人提起民事诉讼的制度。二、应原则上确立因犯罪行为遭受损失而提起的民事诉讼在刑事诉讼以后进行，例外地在刑事诉讼中附带解决，被害人及其家属、代理人有选择权，同时为防滥用诉权，在诉讼费上作一定限制 。三、在刑事诉讼中的民事诉讼无论是附带提起还是单独提起应主要适用民法及民事诉讼的有关法律、法规，应确立精神损害赔偿制度，适用民事诉讼的举证规则、证据标准乃至诉讼费的规则。

　　

江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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