政府应对其“政策引导农民行为”所产生之不良法律后果负责－－搞“农业产业化” 农民赔了咋办？

（王政律师）


“农业产业化”已成为近几年各级政府喊得愈来愈响的解决“三农”问题、发展农村经济、促进农民增收的一项事关全局的战略口号或措施。有人认为：我国推出以“公司十农户”为主要形式的农业产业化经营，直接突破了原有社区双层经营的局限，丰富了为农户服务的内容，提高了服务的水平，在更大范围和更高层次上实现了农业资源的优化配置，是对统分结合的双层经营体制的充实、完善和发展，是农业经营体制的重大创新。

无疑，农业产业化的推广和实施，其成果是显著的，其意义也是重大的、深远的。但是，我们也不要忽视，在现有政府依职权推广和实施农业产业化的前提下所产生的一些负面影响。其中，有部分农民伴随着农业产业化的推广和实施走向了更加贫穷的境地，而政府又不想对他们采取必要的补偿或救助措施，结果，许多农民因此无以为生后或为了躲避债务，成为四处讨生计的“流民”。作为法律工作者，我们经常会收到这样一些农民兄弟打来的法律求助电话或请求提供法律援助的邮件信息（如政府“强行”让他们在某块地上“种烟叶”、“种棉花”、“种树木”、“种药材”等），这些农民主要想知道“政府该不该对这种政策引导下所产生的农民亏损或负债行为负责”的问题。如山东省东营市垦利县武某、陈某、张某、刘某等人反映：他们积极响应“当地市、县政府推广奶牛产业化、鼓励养奶牛”号召，利用自有资金和政府低息贷款每人购买了数十头奶牛，结果当年就遭遇到奶牛和牛奶市场发生重大变化情况（原先每头一万八千元的奶牛价格降到三千元），导致他们每家每户都背上了几十万元的债务（债务多为银行贷款、而且每家都有几个贷款担保人）。巨额亏损使他们感觉生活失去了指望，他们也想咨询“政府是否该对他们的负债承担法律责任”的问题。

该咨询问题涉及到国家行政法、现有农业政策等领域的法律、法规或政策之规定，非常值得我们去探讨和研究。本文试图从法律分析角度提出问题，希望引起广大公众和社会同仁们的关注。

一、政府必须要依法推行“农业产业化”

发展社会生产力、推动我国社会经济能够“持续、稳定、协调”发展是政府各级管理部门的一项最基本、最重要的行政职能。目前，我国仍有百分之七十以上的人口是农民，解放农村生产力，发展农业，加快农村经济的发展更是各级政府管理部门要实现“强国富民”目标的头等大事。不可否认，“农业产业化”的提出和推广也是仅仅围绕这一目标来进行的，但值得思考的问题是：基层政府在推行产业化过程中，有没有考虑到是否违反国家基本法律的问题？如何行使其职能的问题？怎样才能达到其既定的目标问题？

目前政府通常的做法是：1、先确定一个指导思想，无非是“以市场为导向，以效益为中心，以体制创新和科技创新为动力，着力培植……生产基地，推动农业产业结构调整，努力增加农民收入，不断满足……需要，全面提高……竞争力，促进……高效快速发展” 等鼓舞人心的口号。2、然后制定任务目标（也未必切合实际的目标），如描画出“哪年哪月达到种植……多少亩，养殖……多少头，……产量达到多少吨，创造经济效益多少多少万元，把我市/县或乡/镇等建设成为……重要基地”等令人为之振奋的宏伟蓝图。3、最后组织落实，包括制定扶植政策和采取工作措施。扶植政策往往是“财政奖励”、“补贴”、“低息贷款”等内容；工作措施则包括“宣传引导”（往往夸大收益忽略风险）、“狠抓落实”（往往采取变相的强迫措施）、“建立服务体系”（往往只停留在纸面上）等方面。

总之，政府部门认为：其已经为农民实施产业化经营想得非常周全，似乎该想到的其都已经想到了。但是，我们在政府所制定的一系列推广“农业产业化”的政策或文件中，不曾发现政府制定这些政策或文件的“合法性”依据内容。我们认为：政府在制定这些有关“农业产业化”的政策或文件中，首先应当进行合法性论证，然后再考虑其可行性的问题。即政府有关职能部门首先应想到其推行的“农业产业化”是否符合《土地法》、《草原法》、《森林法》、《国土资源规划法》、《环境保护法》等国家基本法律规定？是否侵害农民土地承包经营权违反我国民事或行政侵权方面法律规定？（将财政资金转入商业银行放贷）是否违反国家财政、金融、信贷等方面法律法规等？简言之，即如果政府制定的有关“农业产业化”政策与国家法律法规相冲突该怎么办的问题。显然，目前政府尤其是地方政府在制定有关政策时是没有将上述有关法律法规纳入其考虑视野范围的。

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门首先应建立对其制定的政策文件的合法性审查机制，必要时，必须通过人大“听证程序”；在其制定的相关政策文件中，必须说明相关的法律依据或与现行法律法规不相冲突的专家论证意见。唯如此，才能避免政府随意制定相关农业产业政策的盲动性，才是“依法行政”的真正体现，才能减少“人治专擅”所造成的被动或破坏结果。

二、政府要充分考虑或披露“农业产业化”所可能产生的不良后果

通常情况下，如果政府制定的“农业产业化”目标适度，引导措施得当，农民积极配合，产品适销对路，其所取得的成效还是比较显著的。但任何事情都有两面性，尤其是市场化运作，其存在的系统性风险更是无法回避的。

针对政府推行“农业产业化”而言，其系统性风险主要表现在：1、政府在推广种植、养殖或加工农产品的过程中，制定目标会脱离当地耕地、水源、草地、生态等资源和人口实际，造成当地耕地大量减少、水源短缺、林地破坏、土地沙化等生态和环境问题。2、为完成任务目标，原政策引导可能在实施中会变相成为“强制”性措施，农民的农地承包经营权或农民的承包经营收益受到政府侵害。3、当政府面临财政危机时，原答应或承诺给农民的一些奖励或补贴措施会无法或不能及时兑现，招致农民的不满，从而产生农民对政府的信任危机问题。4、当遭遇重大自然灾害或遇有农作物、牲畜疫病流行的情况，会使政府鼓励或要求的种植、养殖或加工的产品大量减产或没有收成的问题。5、当遇到政府鼓励或要求种植、养殖或加工产品的市场行情产生重大变化的情况，可能会造成农产品严重积压、农民收入大为减少，甚至严重亏损的结果，造成政府通过推行“农业产业化”富民目的不能实现的问题。6、当政府无法解决农民因积极响应政府推行的“农业产业化”政策号召而招致的血本无归、债台高筑困境时，可能会造成大批农民四散流亡影响社会安定的问题。……

如此众多的风险，政府在推行“农业产业化”时，总不应该完全视而不见吧？政府不应该只想到自己的政绩或形象而不考虑“农业产业化”的可行性或失败的后果吧？即便政府已想到有关风险，是否还想到或制定好有关的风险防范或化解风险的措施呢？

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门除了要对产业化内容进行合法性审查外，还必须进行农业产业化实施的科学论证或可行性分析，必须建立起严密的风险防范和化解措施；对“农业产业化”所面临的市场风险必须要向农民提示。不要只想到推行“农业产业化”会如何装满农民的“口袋”，会如何增加农民的收入，还必须想到农业产业化不成功或暂时遇到困难怎么办？必须想到农民赔了怎么办？唯如此，才能将推行“农业产业化”所产生的负面影响降到最低限度，才能帮助一些政府领导避免一时冲动“拍脑袋”作决定，才能体现我们的政府才是真正对农民负责任的政府。

三、政府要对其“政策引导”行为承担相应的法律责任

按照目前我国《行政诉讼法》的相关规定，政府的政策引导行为不属于产生国家强制拘束力的具体行政行为，不具有诉讼法上的可诉性。也就是说，即便是农民积极响应政府的“农业产业化”政策造成自己倾家荡产的不良后果，政府也不会承担“政策引导错误”的行政责任。可怜的农民也只有自认倒霉的份儿！

但是按照现代政府应当因“为民众谋福利而存在”的道德依据，按照“有损害必有救济”的基本法治原则，按照以“人权保障”为核心的宪政精神，不管是哪级政府，都应当对自己行为（包括积极作为和消极不作为行为）所产生的侵权或损害结果负责。我们认为：政府应当对推行“农业产业化”通过“政策引导农民”所产生的不良法律后果负责。这是因为：1、推行“农业产业化”的政策是政府制定的。2、该政策的宣传和组织落实直接引导（个别情况下应属于“误导”）了农民种植、养殖或加工农产品的行为。3、政府推行“农业产业化”的政策与农民种植、养殖或加工农产品所招致的损失存在客观因果关系，即具备侵权行为的基本构成要件。4、如果政府对他们的损失不负责任可能会将这些农民推向更加难堪的境地，久而久之，政府会失去这些农民的信任，造成更多的社会不和谐因素。5、目前，世界多数国家对类似农业损失都有相应的补贴措施。如日本，政府推行对农业采取严厉的保护措施，政府对自己政策行为所给农民造成的损失都承担相应的法律赔偿责任，我们完全可以借鉴其合理性方面。总之一句话：政府搞“农业产业化”，农民赔了必须要给予相应的补偿或赔偿。

我们建议：针对目前“农业产业化”推广和实施不规范状况，国家应加强立法，及早制定此方面的法律法规，必须通过法律形式规范“农业产业化”的推广和实施；政府必须借鉴发达国家经验，完善当前对农业和农产品的财政补贴制度，对因推行“农业产业化”而给农民造成的损失加大补贴力度和增加补贴方式；建立对政府推行“农业产业化”所产生损害的诉讼救济机制，维护法律的公平和正义，推动社会的民主化和法治化进程。

综上，本文目的旨在提出政府推行“农业产业化”过程中可能遇到的问题，希望有关部门搞好“农业产业化”政策实施的调查研究工作，及时解决并重视其间可能存在的负面影响问题；同时，我们期待着更多的社会同仁来关注和研究这一问题。

2005年10月16日



王政律师 北京优仕联律师事务所 010-84985858,5959,6060
北京市朝阳区北辰东路8号汇宾大厦A408室

北京市政府


北京市公路长途客运管理暂行办法
市政府



第一条 为加强本市公路长途客运的管理，维护旅客的合法权益，促进城乡交通事业的发展，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 凡在本市经营公路长途客运业务的国营企业、集体企业、个体或个体联户（以下简称公路长途客运经营者），均适用本办法。
第三条 公路长途客运经营者必须在经营前按下列程序办理开业申请：
（一）单位持上级机关证明，个体或个体联户持所在街道办事处或乡、镇政府的证明，向市交通运输管理部门提出申请，申明业务范围、车辆情况，管理能力，驾驶员状况、车辆维修条件和行驶路线、班次、站点等情况，经审查批准，发给公路长途客运运营证。
（二）凭公路长途客运运营证向所在地公安交通管理部门申请办理驾驶员、车辆审验手续。个体和个体联户还要到保险公司办理机动车辆第三者责任保险和旅客意外伤害保险。
（三）凭（一）（二）项的证明向区、县工商行政管理部门申请企业登记，经核准发给营业执照后，方可经营。
外省市的公路长途客运经营者经营进京到发的客运班车，须持其所在地县以上主管机关的证明和营业执照，向市交通运输管理部门提出申请，经批准后发给运营证明；向市公安交通管理部门申请进京通行证，并按指定的长途客运站点或停车场地停发车辆，按规定缴纳代办费用。
第四条 公路长途客运的路线、站点，由市交通运输管理部门统一规划设置，营运业务由市长途汽车公司各营运站点代办。
公路长途客运经营者必须在批准的运营路线、站点内经营，并按市交通运输管理部门安排的行车班次、站点、到发时间运营，使用本市统一的行车路单，做到定路线、定班次、定站点、定时间，计划运输。调整行车班次、站点、到发时间，须经市长途汽车公司代办站点同意，停止运营
须经市交通运输管理部门批准。
第五条 长途客运汽车的车票价，必须按照交通部和市物价局的统一规定执行。售票、退票、补票办法和行李包裹运输费，按交通部《公路汽车旅客运输规则》的规定执行。除市长途汽车公司使用自制客票外，其它经营者必须使用由市税务局监制、市交通运输管理部门统一印制的本市
公路客运统一多价客票。每张票只准出售一次，不准收回重用。任何单位和个人不准私自印制或非法买卖。
第六条 公路长途客运经营者必须保持车辆机械性能完好，严格执行载客定员标准，不得超员运营，保证旅客的乘车安全。
第七条 公路长途客运经营者要努力提高服务质量。运营车辆的车容要整洁卫生，服务设施要齐全。要在车辆前面安装行驶路线标志牌，车身侧面安装经营者的标志，个体和个体联户还要标明“个体客运”字样。车内悬挂和张贴运营路线站点名称和标价表。无上述标志的车辆不准上路
运营。
第八条 公路长途客运经营者必须严格遵守国家法律、法规，接受本市物价、税务、工商行政、交通运输和公安交通管理部门的管理、指导、监督、检查，健全管理制度，依法纳税，并按照有关规定交纳养路费和运输管理费。运输管理费按营业额的百分之一征收。运输管理费要用于全
市运输事业管理的开支，不得挪作它用。
未经市人民政府批准，任何单位均不得向公路长途客运经营者收取费用。
第九条 市交通运输管理部门设公路长途客运管理、稽查人员，负责公路长途客运的管理和监督，按规定检查处理违章事件。管理、稽查人员在执行检查任务时，必须按照交通部的统一规定着装，并持有市交通运输管理部门颁发的证件。
第十条 市交通运输管理部门对认真执行本办法，积极维护运营和乘车秩序，安全服务有突出成绩或检举各种违章行为有突出表现的单位和个人，给予表扬和奖励。
第十一条 公路长途客运经营者违反本办法的，视情节轻重，分别给予以下处理：
（一）对未经批准变更运营路线，无故甩班停发车辆，弃置旅客不管的，每停发一次，处以车辆定员数全程往返票价总金额的罚款，并根据停发次数累积计罚。
（二）对扰乱运行安排，抢点发车、截头运客，围堵他人正常运营车辆的，给予批评、警告，并责令赔偿受影响车辆的经济损失。
（三）对不使用本市公路长途客运统一客票的，每车次处以五十元至二百元的罚款，扣留其运营证，暂停其运营资格，直至由工商行政管理部门吊销营业执照。
（四）对一票多用或收钱不撕票的，处以票价十倍的罚款。
（五）对未经批准，擅自经营长途客运的，由市交通运输管理部门没收其全部非法所得，并由工商行政管理部门按无照经营论处。
（六）扰乱运营和乘车秩序，随意改变票价，不服从稽查人员检查、无理取闹，围攻、殴打管理、稽查人员的，视情节轻重，给予罚款、暂停运营资格、吊销运营证、由工商行政管理部门吊销营业执照等处罚，直至提请司法机关追究责任人员的刑事责任。
第十二条 公路长途客运的管理、稽查人员，必须严格执法，秉公办事。滥用职权、徇私舞弊的，由市交通运输管理部门视其情节轻重，给予经济处罚，取消其管理、稽查人员资格，行政处分，直至提请司法机关依法追究刑事责任。
第十三条 执行罚款和没收非法所得，一律用市交通运输管理部门统一制定的收款凭证。罚没款上交市财政部门。
责任单位的罚款支出，由其自有资金中支付，不得列入成本或基建投资。对责任人员的罚款，不得由单位报销。
第十四条 北京市市政管理委员会是本市交通运输工作的主管机关。市交通运输总公司受市政管理委员会委托，代行本市交通运输管理部门的职权，负责本办法的实施和解释。
第十五条 本办法自一九八六年一月一日起实行。



1985年11月18日